Le 7 août 1996, le Conseil constitutionnel libanais a rendu un arrêt aux termes duquel il a prononcé, à l’unanimité, l’annulation de l’article 2 de la loi n.530 du 11 juillet 1996 publiée au journal officiel NÞ29 du 12 juillet de la même année. Dans la motivation de l’arrêt, on peut lire ce qui suit: “... Attendu que la loi électorale attaquée a adopté des critères différents pour le découpage des circonscriptions électorales, en prônant le département comme circonscription dans les départements de Beyrouth, du Nord et de la Békaa, en fusionnant les départements de Nabatiyé et du Liban-Sud en une seule circonscription et en faisant de chaque caza du département du Mont-Liban une circonscription autonome “Attendu que cette loi a adopté, dans son article 2 nouveau, des critères différents dans la détermination des circonscriptions électorales, en instaurant des inégalités entre elles; qu’elle a fait des distinctions de traitement entre les citoyens, électeurs et candidats, relativement à leurs droits et devoirs, sans que ceci soit à titre d’exception que pourraient exiger et justifier des circonstances incidentes et insistantes, ce qui rend cette loi en contradiction avec le principe de l’égalité proclamé par l’art. 7 de la Constitution confirmé par le préambule. "Attendu que l’article 24 de la Constitution adopte, en plus de cela, la répartition des sièges de députés sur la base de dispositions qui réalisent l’équilibre et la justice entre les confessions et les rites et entre les régions, pour garantir la véracité de la représentation politique et sauvegarder le pacte de la vie en commun qui unit les Libanais; “Attendu que ces règles qu’énonce l’article 24 de la Constitution perdent leur contenu et leur sens si la loi électorale n’adopte pas dans le découpage des circonscriptions un même critère, à pied d’égalité dans toutes les régions, de telle sorte que le département soit partout la circonscription électorale, ou le caza le soit dans tous les départements, ou qu’on adopte tout autre découpage que le législateur considérera comme réalisant les exigences de l’article 24 de la Constitution à la condition qu’un seul critère soit pris en considération dans le découpage de ces circonscriptions, afin de réaliser l'égalité devant la loi entre les électeurs dans l’exercice de leurs droits électoraux constitutionnels et entre les candidats, pour supporter les charges qui pèsent sur eux, avec l’expectation d’imposer un plafond pour les dépenses électorales; “Attendu qu’il n’est pas permis au législateur d’ériger, à partir d’une situation provisoire et exceptionnelle, une règle stable et définitive qui transgresse le principe de l’égalité devant la loi, d’une façon continue. “Attendu que la loi électorale n.530/96, dans son article 2 nouveau, lorsqu’elle a adopté des critères différents pour le découpage des circonscriptions électorales, sans spécifier que ceci est édicté en exception des règles générales et pour des causes passagères que le législateur considère comme étant en relation avec l’intérêt public supérieur, même s’il ne le justifie pas.

Le 13 août, soit six jours après la publication de l’arrêt, la Chambre des députés a refait le texte annulé, en y ajoutant le membre de phrase suivant: “… à titre exceptionnel et pour une seule fois, pour des raisons circonstantielles rattachées à l’intérêt général supérieur, les circonscriptions électorales sont déterminées ainsi que suit…" L’exposé des motifs présenté par le Pouvoir exécutif explique ce que celui-ci entend par circonstances exceptionnelles. Nous relèverons ces motifs plus loin quand nous critiquerons cette qualification des faits donnée en soutien de la réfection de la loi, en même temps que l'absence de tout intérêt général dans la solution adoptée qui révèle, à travers ce qui a été écrit et dit durant plus de six mois, le but de réaliser l’intérêt de certaines personnes. Le texte adopté confirme, d’un autre côté, les dates fixées par décret pour la convocation des collèges électoraux et le déroulement des scrutins. Ceci étant, nous croyons que cette loi, votée le 13 août, est à la portée de l'annulation par le Conseil constitutionnel si dix députés présentent un recours pour inconstitutionnalité.

PREMIER MOYEN POUR LE RECOURS: VIOLATION PAR LA LOI NOUVELLE DE LA CHOSE JUGEE PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE DANS SA DECISION DU 7 AOUT

1996 Dans la décision du 7 août, le Conseil avait annulé le découpage que vient de confirmer, littéralement, la nouvelle loi. D’après l’article 13 de la loi du 14 juillet 1993 sur la procédure devant le Conseil “Les arrêts rendus par celui-ci jouissent de la force de la chose jugée; ils s’imposent à toutes les autorités publiques, judiciaires et administratives…" Les conditions exigées pour qu’il y ait chose jugée, sont au nombre de trois, d'après la définition classique qui a cours devant les tribunaux: identité de parties, identité d’objet et identité de cause. Pour ce qui est de l’identité de parties, il est à peine besoin de dire que c'est la société libanaise que tout organe requérant représente et défend. Pour ce qui est de l’objet, tout le monde est d’accord que, dans la loi du 13 août, l’objet est tout à fait le même que dans le recours liquidé par l’arrêt du 7 août 1996. Pour ce qui est de l’identité de cause, nous laisserons, pour sa définition, parler un auteur français qui expose que, “si, à l’occasion du recours contre cet acte (annulé par le Conseil d’Etat) non motivé en droit, l’administration n’a pas invoqué le texte qui l’habilitait et que le Conseil d’Etat de son côté ne l’a pas lui-même découvert; que, par conséquent, l’acte a été annulé, nous ne pensons pas que l'administration puisse refaire l’acte, en mentionnant cette fois dans ses visas la loi qui le permettait… On serait tenté de dire que la chose jugée ne doit être exécutée telle quelle que sous la réserve rebus sic stantibus, ce qui est une nouvelle application de cette idée de changement, d'adaptation continuelle aux circonstances qui caractérise le droit administratif (V. un exemple frappant dans l'arrêt Dinahet, 9 mai 1928, p. 591). Il faut distinguer d’ailleurs le changement des données de fait après l'arrêt et la découverte postérieure à l’arrêt de faits contemporains de l’acte annulé; dans ce dernier cas, l’administration ne peut pas invoquer ces faits anciens et récemment découverts, pour ne pas exécuter scrupuleusement l'arrêt d'annulation.” (Prosper Weil. Les conséquences de l’annulation d’un acte administratif Paris 1952, p.42 et 43).

FAITS FLOUS ET VAGUES

Les faits flous et vagues et, de surcroît, inopérants comme nous allons le démontrer plus loin, qui existaient déjà lors de la confection de la loi annulée par la décision du 7 août, sont couverts par la chose jugée et ne peuvent pas, par hypothèse même, servir de support à la loi votée six jours plus tard. Ajoutons à cela ce que pense le même auteur des réfections effectuées par les autorités après une annulation (ouv. cit. p.56): “Dans la plupart des cas, la réfection de l’acte se fait d’une manière indirecte, camouflée même. L’administration fait semblant de faire un acte nouveau, fondé sur des motifs légaux et pris dans un but légal; elle prétend qu’il s'agit d’un acte dont la cause n’est pas la même que celle de l'acte annulé et qui est donc régulier. Mais, comme nous l’avons dit, le Conseil d’Etat examine attentivement si le changement de cause invoqué par l’administration est effectif ou seulement simulé. Dans ce dernier cas il annule cimpitoyablement”. Ce qui est dit de la chose jugée relativement aux décisions du Conseil d’Etat s'applique aux décisions du Conseil institutionnel (V. à ce sujet Dominique Rousseau, plus spécialement la page 137 de son ouv.: “Droit du contentieux constitutionnel). Ce dernier auteur, très nuancé a pu écrire que “le Conseil doit savoir ne pas se réfugier toujours derrière l'autorité de la chose jugée; … le législateur doit pouvoir reprendre, quelques années après, des dispositions qui ont été jugées non conformes…" (p.138).

SECOND MOYEN: ABSENCE DE CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES QUI JUSTIFIENT LE DECOUPAGE DU DEPARTEMENT DU MONT-LIBAN ET LA FUSION DES DEUX DEPARTEMENTS DU LIBAN SUD ET DE NABATIYE

Dans son cours sur le contentieux administratif (Paris 1965-1966). Raymond Odent, président de la section du contentieux au Conseil d’Etat français, développe dans plus de 14 pages (189 à 203), la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles à l’exception, évidemment, du déclenchement de la situation prévue par l’article 16 de la Constitution française, situation qui ne nous concerne pas. Il nous suffit de reproduire les passages substantiels de son exposé, pour avoir des idées claires de la définition de ces circonstances, des moyens que la justice administrative accepte pour la preuve de leur existence, de leurs effets sur l’extension des compétences des autorités, de la portée que les décisions prises par celles-ci doivent avoir pour que soient acceptées les décisions contraires au droit ordinairement applicable. Evidemment, cette dernière appréciation est faite sur le fondement de l’erreur manifeste, surtout lorsque l’auteur des textes attaqués, comme l’est l’auteur de la loi libanaise du 13 août 1996, n’a eu que quarante-huit heures pour faire son enquête sur les vrais motifs qui ont poussé le gouvernement à refaire le texte annulé de la loi précédente, quarante-huit heures qui ne lui ont certainement pas permis de faire un seul pas à cet effet.

RISQUES D’ARBITRAIRE

Une théorie jurisprudentielle aussi souple et aussi extensive des pouvoirs du gouvernement et des autorités administratives présente des risques d’arbitraire qui ne sont pas niables: les autorités exécutives risquent d’admettre trop facilement que les circonstances ont un caractère exceptionnel; elles risquent, aussi, de prendre des décisions ou de prescrire des mesures hors de proportion avec la nature réelle des circonstances et des difficultés qu’elles doivent surmonter. Pour pallier ces dangers, autant que faire se peut, la jurisprudence reconnaît au juge administratif un contrôle très étroit qui s’exerce a posteriori, c’est-à-dire à un moment où l’appréciation à faire est facile, puisque le feu de l’action n’existe plus et puisque l’on sait comment les choses ont évolué. Ce contrôle juridictionnel porte sur l’existence des circonstances exceptionnelles et sur les effets de ces circonstances: la jurisprudence a ainsi dégagé un certain nombre de conditions pour que la théorie des circonstances exceptionnelles puisse s’appliquer et le juge administratif a le pouvoir de vérifier si ces conditions étaient réalisées. Ces conditions sont au nombre de cinq: deux tiennent à la nature des circonstances, une tient au but à atteindre; deux, enfin, tiennent à la nature des décisions prises. Quant à la nature des circonstances, il faut, d’une part, que les circonstances de temps et de lieu aient un caractère incontestablement et manifestement exceptionnel; il faut, d'autre part, que l’autorité normalement compétente n’ait pas la possibilité matérielle ou juridique d’intervenir et, par conséquent, de prendre elle-même les mesures propres à pallier ces circonstances. Quant au but à atteindre, son importance doit être telle que, s’il n’était pas atteint, l’une des tâches essentielles des pouvoirs publics devrait être considérée comme n’étant pas remplie. Quant à la nature des décisions prises, enfin, d’une part, les mesures adoptées doivent être très exactement proportionnées au but à atteindre et, d’autre part, leurs effets, lorsqu’il s’agit le dispositions de portée générale, doivent être limités dans le temps à la durée des circonstances exceptionnelles. Le contrôle du juge administratif s’exerce sur l’existence de chacune de ces conditions; notamment, il s’exerce intégralement sur le caractère exceptionnel des circonstances, sur leur durée et sur la nature des mesures prises.

CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES RARES

Au sens qui vient d’être précisé, les circonstances exceptionnelles sont heureusement rares: elles ne se produisent qu’en cas de situation mettant en péril la vie même des institutions ou de la nation (invasions, cataclysmes naturels, émeutes à caractère révolutionnaire, épidémies graves) (1). Elles ne doivent pas être confondues avec les circonstances simplement urgentes ou même graves, mais qui n’en restent pas moins des situations normales, des situations non exceptionnelles. La notion d’urgence et celle de circonstances exceptionnelles sont très différentes et produisent des effets différents: les circonstances exceptionnelles impliquent toujours ou presque toujours la notion d’urgence, mais la réciproque n’est pas vraie et une situation qui exige d’urgence une solution n’a pas le caractère d’une situation de circonstances exceptionelles. D’ailleurs, l’existence de circonstances exceptionnelles doit, ou bien être d’une indiscutable évidence, ou bien être établie par l’Administration qui entend s’en prévaloir. La jurisprudence du Conseil d’Etat est même de plus en plus restrictive: elle estimait jadis que l’état de guerre justifiait par lui-même l’application de la théorie des circonstances exceptionnelles (28 février 1919, Dames Dol et Laurent, p. 208, G.A.J.A. (p. 145); or pendant la guerre de 1939 - 1945, le Conseil d’Etat a distingué diverses périodes, admettant qu’il y avait eu circonstances exceptionnelles de mai à septembre 1940, puis du débarquement à la libération, mais refusant, sauf hypothèses très spéciales, de considérer que cette théorie pouvait jouer à d’autres époques de cette guerre. D’ailleurs, la notion de circonstances exceptionnelles est doublement contingente; en premier lieu, elle ne légitime pas toute initiative de l’administration; elle ne joue que dans les domaines où les circonstances s’opposent au fonctionnement normal des institutions. “(Raymond Odent, pages 189 et s.) Qu’en est-il dans les cas qui nous occupent? L’exposé des motifs de la loi attaquée nous dit en des termes flous et vagues ceci: 1) Un grand nombre de villages, de localités et de villes, dans les départements du Liban-Sud et de Nabatiyé est sous l’occupation israélienne; ce qui, d’après l’exposé des motifs toujours, rend impossible la protection de la liberté des électeurs desdites régions et rend matériellement impossible le déroulement du scrutin. 2) Les événements ont laissé des séquelles dans un grand nombre de villages et de villes du Chouf et d’Aley; les dites régions vivant des circonstances exceptionnelles à cause du non-retour d’une partie des déplacés.

LES EFFETS DE L’OCCUPATION ISRAELIENNE SUR LES ELECTIONS DANS LES DEUX DEPARTEMENTS DU LIBAN-SUD ET DE NABATIYE

Comment ose-t-on dire que, pour réduire l’impact nocif de l’occupation israélienne dans les régions du Liban-Sud, la fusion des deux départements en question est une solution efficace? Comment peut-on libérer l’électeur par cette fusion?! Bien au contraire, les élections ne pouvant avoir lieu dans les régions occupées, le scrutin qui se déroulerait dans les parties libérées de la région sera annulé, si les régions occupées et les régions libérées constituaient une seule et même circonscription. Nous ne croyons pas que le Conseil constitutionnel hésiterait un seul instant pour prononcer l’annulation au cas où, dans les régions occupées, le scrutin n’a pas eu lieu ou a été faussé. Ce qui militerait, non en faveur de la fusion des circonscriptions, mais bien plutôt de leur rétrécissement.

LES EFFETS DU NON-RETOUR DE LA PLUPART DES DEPLACES DANS LA REGION DU CHOUF ET D’ALEY

Si les déplacés (en totalité de religion chrétienne) du Chouf et d’Aley ne votent pas, comment l’élection de ces deux régions en deux circonscriptions indépendantes du département du Mont-Liban permettrait-elle qu’ils votent? Qui aurait été privé de leurs voix si le découpage n’avait pas lieu? Et qui serait privé de leurs voix avec le découpage prescrit par la loi attaquée? Et, aussi, qui profitera de la libération des candidats du Chouf et d’Aley de la pression de la très grande majorité chrétienne des électeurs des autres régions du Mont-Liban?

CONCLUSION SUR CE MOYEN

Les faits abracadabrants avancés dans l’exposé des motifs ne peuvent nullement justifier la fusion des deux départements du Liban-Sud, ou le découpage du département du Mont-Liban en plusieurs circonscriptions. Leur seul but que tout le monde a fini par connaître est de favoriser certains candidats. Aucun but de bien général n’en ressort. Une appréciation minimale du Conseil suffirait pour relever la grosse erreur manifeste d’appréciation (Rousseau p. 128 à 131).

TROISIEME MOYEN: VIOLATION DU PRINCIPE D’EGALITE ENTRE LES CANDIDATS PAR L’ABSENCE PRESQUE TOTALE DE DELAIS DONNES AUX CANDIDATS DES CAZAS DU MONT-LIBAN POUR MENER LEURS CAMPAGNES ELECTORALES

En admettant que la loi votée le 13 août soit confirmée par le rejet du recours formé contre elle, elle n'entre en vigueur qu’à partir de sa publication au Journal officiel, de telle sorte que, si les élections dans les cazas du Mont-Liban ont lieu le 18 août, les candidats aux sièges de députés dans ces circonscriptions n’auront eu que deux jours seulement pour mener leurs campagnes électorales, alors que les candidats dans les autres circonscriptions auront leurs pleins délais, sauf dans une circonscription, le Liban-Nord où ils auront perdu trois jours. Ceci étant, le principe d’égalité entre candidats est violé. De ce fait, l’article 2 de la loi attaqué doit être annulé en conséquence.